超越市场：论技术要素市场化配置改革

2020年3月，中共中央国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》；2022年1月，国务院办公厅又印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，以试点方式落实《意见》部署的任务。虽然土地、劳动力、资本、技术、数据这五类要素的市场化改革各有其迫切性和重要意义，但就其对全局的决定性和长期意义而言，技术要素的市场化改革应当首当其冲。这不仅因为从经济增长的角度看，创新已经超越其他要素成为发展的第一动力，更是因为同样是驱动经济增长，其他要素主要扩大经济的增量，只有技术要素才能促进经济质的转变，真正提升我国经济的价值层级和竞争力。然而，技术要素的特殊性决定了其难以像其它要素那样，通过构建交易型的市场来实现其市场化配置的目标。加之我国创新体系中，绝大多数科技资源为政府所有的现状难以短时改变，技术要素的市场化配置改革，需要有立足市场但又超越市场的解决方案。

一、构建市场：市场化配置的一般方案

何为市场化配置？市场化配置是标准的经济学概念，是指用市场方式配置资源的一种方式。市场化配置的过程一般表现为有买方、卖方，并且形成价格的交易过程，从这个角度看，市场就是交易的集合，一次交易就是一次市场化配置过程，而实现市场化配置的过程，就是构建市场的过程。我国实现从计划经济到社会主义市场经济的转变，就是通过持续的构建市场空间，不断扩大市场上交易的商品种类，由此逐步实现了市场在资源配置中的决定性作用。

通过构建市场实现市场化配置，是我国整体，也是各个领域实现市场化配置的基本方案。与之相关的明晰产权、减少管制、放开价格、促进交易也成为我国在新时代继续推进市场化改革的主要手段。1993年中共十三届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，培育和发展市场的任务，就主要是产权、流通和价格体系改革。实际上，在当前国家制定的要素市场化改革配置方案中，也基本体现了这样的逻辑。然而，对于土地、劳动力、资本、数据这样的要素而言，的确是“计划少一些、市场就多一些”，因为影响其市场化配置水平的主要是制度性因素，包括土地和数据的确权、束缚劳动力的户口制度等等。而技术要素却不一样，除了制度性的障碍，其固有的特性决定了其难以像牙膏、洗衣粉那样直接交易，也相应决定了构建市场的一般方案，对于实现技术要素的市场化配置是远远不够的。

二、市场失灵：技术要素的特殊性

市场机制要发挥作用，需要许多成立条件，这些条件成立的程度，决定了市场有效的程度。而考察技术要素的一系列特性就会发现，技术要素难以像一般有形商品那样完全靠市场配置，其特有的嵌入性、不确定性和独特性，决定了技术要素配置过程中存在市场失灵的问题。

一是技术要素的依附性和嵌入性。所谓技术要素的依附性和嵌入性，是指不存在纯粹形态的技术要素，技术要素是嵌入物质载体与具体的人、工艺、产品和服务相结合而存在的。反而言之，脱离了具体的工艺、产品、服务和场景，不仅无法准确描述技术，更无法确定技术的价值。现实中的技术要素配置过程，实际表现为人才的流动、科技产品的买卖，以及组织的扩展（例如衍生型的科技创业）；或者说，在知识经济形态下，几乎一切买卖过程都包含了技术要素的交易，只是这些技术要素难以被单独抽取出来进行计量。技术要素的嵌入性决定了纯粹技术形态的交易过程几乎是不存在的，从而也难以构建一个纯粹技术形态的交易市场。

二是技术要素的不确定性。达成交易需要充分的信息，以及确定的价格，而技术要素恰恰难以满足这样的条件。尤其是高科技领域的技术，迭代更新的速度很快，技术在转移扩散过程中，往往还要经历二次开发，并和其它领域的技术进行交叉集成，在这种流变和快变的情况下，技术的买卖会存在很大风险，双方会倾向于共同开发和共同转化，而不是一次性的交易；技术的价值还受到使用场景的影响，例如，同样一项玻璃硬化技术，应用于门窗和防暴头盔，显然价值是不一样的。此外，除了固有的不确定性，技术要素同样还要面临来自市场需求和竞争对手的不确定性。

三是技术要素的独特性。技术是非标性的，具有独特性，这是制约技术要素能否通过市场交易实现市场化配置的另一个关键特性。技术，尤其是核心技术，天生就不是用来交易的，企业是通过对核心技术的独占来获得垄断收益。大多数情况下，企业申请专利，也是为了防止技术的扩散流失，构建竞争壁垒，而不是为了进行技术许可或转让。核心技术天生就不是用来交易的，并不是不发生技术交易过程，而是技术所有者会将技术转变为产品和服务（隐藏技术的同时，也放大了技术的价值），通过产品和服务的交易来实现技术的交易，这就又回到了前面所提到的，纯粹技术形态的技术市场是难以存在的问题。

综上所述，技术拥有不同于一般商品的特性，其特性决定了技术很难像牙膏、洗衣粉那样进行直接交易。现实中技术的交易基本是通过人的流动、产品和服务的交易、组织的扩展，乃至股权的交易实现的。

三、重新定义：聚焦配置目标的市场化

前面论证了基于技术要素的一系列特性，决定了市场机制在纯粹的技术要素的配置过程中只能发挥有限作用。这也就决定了我们一直以来屡试不爽的，在土地、资本、数据等其它要素领域所采取的包括确权、放开、竞争等构建市场的一般性方案，对于实现技术要素的市场化配置，是远远不够的。另一方面，我们在市场化配置改革上，却有着对交易这种形式的执迷，技术要素的市场化配置也不例外。例如，我们将技术合同交易额作为技术市场发展的核心指标，但就技术合同的结构来看，80%以上是企业之间的交易。当初开放技术市场所希冀的让高校科研院所广泛进入市场，提供市场服务的政策目标其实并没有实现。

因此，技术要素的市场化配置改革，需要有超越市场的，或者说不局限于市场的，更加综合和有效的解决方案。在谋划这样的解决方案之前，首先要对技术要素市场化配置的政策内涵或政策目标，进行重新的定义。

技术要素的市场化配置，应当是指技术要素围绕市场需求进行配置，即在配置目标上的市场化，而不是必须通过市场交易进行配置，即配置手段上的市场化。对于其他一般商品，包括土地、数据、资本等其他生产要素，在市场化配置的问题上，不必做配置手段和配置目标的区分，因为其配置手段和配置目标上的市场化基本是一体的（通过市场交易配置就意味着围绕市场需求配置），但由于技术要素的市场交易过程是受限的，所以必须要把配置目标和配置手段作一区分，并且明确，技术要素的市场化配置，主要是实现在配置目标上的市场化，即如何使更多的技术要素围绕市场需求进行配置，而在配置手段上，是不是有交易，有买卖，则可以“不管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”，多管齐下，好用为上。

四、超越市场：一种综合性的改革方案

一旦将技术要素的市场化配置改革定义为主要实现配置目标上的市场化，即怎样让技术要素围绕市场需求进行配置，而不在配置手段上做过多限定，那技术要素市场化配置改革的谋划，就可以有更宽广的思路，尤其可以破除当前“科技成果转化+技术（交易）市场”这样的单一路径，为我国的技术要素市场化配置改革，提供更加系统、多样和有效的解决方案。

本文认为，技术要素的市场化配置改革的核心思路，是着眼于我国当前创新体系中科技资源（要素）主要为政府所有的国情，思考如何综合运用市场的和非市场的各种手段，让被政府配置，或是倾向于自我空转的技术要素，变成市场主体可以策动和使用的资源，只要在整体上有更多的技术要素为企业所用，那至于是否有活跃的技术交易，则是次要的。基于此，要实现技术要素的市场化改革，主要有四个任务板块，并且，这四个任务板块可以相互补充，协同促进。

（一）所有权转移：做大做强企业研发力量

从根源上来讲，之所以存在技术要素市场化配置的问题，是因为所谓的技术要素绝大多数掌握在政府手里，所有权是谁的，自然使用权就是谁的，自然由谁来配置。如果所有权的主体是市场主体，那自然就是市场化配置的。所以，实现技术要素市场化配置的根本解决方案，是做大做强科技企业群体，让足够多的优秀人才、专利和科研设施属于企业。而科技企业的群体规模足够壮大，实力足够强大，一方面会在技术方面促进分工深化，形成了一个活跃的技术市场（企业之间的研发合作和研发服务外包），另一方面，也会将更多的技术要素从体制内吸引出来，进一步壮大市场化的技术要素规模（像华为这样的领军企业每年吸纳名校毕业生）。在培育做强科技企业群体方面，首先要完善科技企业评价指标体系（例如高技术企业认定），让真正的科技企业能够被挑选出来，为精准支持创造条件；其次是要对科技企业形成包含人才、资本、设施和应用等全方位的体系化的支持政策，尤其是在人才和市场方面，要让真正优秀的人才愿意到中小科技企业工作，同时通过创新采购等政策，给企业场景和订单，让企业有机会打磨产品，迭代技术。

（二）使用权转移：把高校院所变成“外挂”研发力量

前面提到，实现技术要素市场化配置的根本性的解决方案是把技术要素的所有权转移到企业。但科技企业的壮大是一个长期的过程。当前来看，最优秀的人才、最高级的仪器设备，还是在高校和科研院所里。对于这一块，自然不能采取激进的改革方式将这部分资产的所有权直接转移给企业。上世纪90年代的科技体制改革，我们曾将一大批应用导向的科研院所直接推入市场，但效果如今仍有争议。所以，更为稳妥的，是探索不涉及所有权转移，而是通过一系列制度设计，将科研资源的使用权转移给企业，也就是“不为所有，但为所用”的政策路径。就是把高校科研院所变成企业“外挂”的研发机构。依托高校科研院所建设，以为产业提供技术服务的产业技术研究院就是这样的一种制度设计。通过把传统公立高校科研院所的人才、技术和设备转移到产业技术研究院这样的平台上，实现这些资源不属于企业，但能够为企业所用。除此之外，在具体措施方面，还包括：鼓励高校和科研院所与企业联合共建实验室，从事企业需求导向的定制研发；支持高校与企业联合开展人才培养，支持创办产业学院和企业大学；大力发展各类研发共同体或创新联合体等。

（三）科技成果转化：构建产业化的体系能力

从《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《要素市场化配置综合改革试点总体方案》部署的重点任务来看，促进科技成果转化，是我国技术要素市场化配置改革占据主导性的思路。相应的，在任务层面，则就涉及职务科技成果产权制度改革、科技项目立项管理制度改革、技术转移机构和经理人培育，以及小试中试等产业化设施条件的打造。需要注意的是，科技成果转化的绩效，取决于两个关键因素，一个是高校科研院所内有多少有潜在市场价值的存量科技成果，一个是有没有专业化的、成体系的产业化软硬件设施和配套制度支撑。在此，本文表达对科技成果转化作为主路径的隐忧。本文认为，在高校科研院所科技成果经过多年挖潜，同时我国产业存在广泛的、迫切的转型升级需求的情况下，不应当将科技成果转化作为主要政策模式，而是应当将需求导向的研发作为主要政策模式，或者至少“供给推动”和“需求拉动”两条腿走路。在科技项目立项的时候就充分考虑市场需求，是一种更为精准和有效的科技成果转化策略。同时，在产业化条件的打造上，除了制度性条件的创造（当前有重政策激励、轻服务能力的倾向，再大的利益激励，缺乏足够的能力转化，也是空头支票），更多的是需要有专业化、体系化的能力和设施，其中专业化的能力，还要比设备设施更加重要。

（四）提升市场功能：发展专业化重服务的技术市场

构建技术买卖活跃的技术市场，是技术要素市场最直接的任务板块。在知识经济时代，技术是泛在的，技术的扩散、流动和交易时刻都在发生，只不过现实中的技术转移是通过其载体的转移实现的。因此，不是说不发展技术市场，而是在发展技术市场的策略上，要改变狭隘的技术市场观，认识到所谓的技术市场，包括人才市场、创新产品和服务市场，以及科技资本市场，并且将这三类市场的培育作为发展技术市场的重中之重。同时，也要注意到这三类市场都是专业化的高级市场，需要远比信息披露更多、更专业的服务功能。一个简单的例子就能说明，菜市场遍布全球，哪怕在最落后的非洲也有乡村集市，但诸如资本市场和技术市场只存在于发达国家。这说明这些市场的建设不仅是供给需求的问题，更是需要有一批特别专业的服务机构，并且背后要有一整套的制度和规则支撑。在具体措施方面，包括：建立全国性的人才档案、评价、再教育、信用制度，完善人才软硬件基础设施；大力培育人才培训、技术转移转化、科技保险、风险投资等专业服务机构；加强知识产权、营商环境和法制建设，营造市场良好生态等。

来源：上海科技，作者朱常海（中国科学院科技战略咨询研究院）原文，首发刊载于《科技中国》2022年4月第4期 观点。